美国官僚体制：政府机构的行为及其动因（甲骨文）.epub

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新版序言
序言
致谢
第一部分组织机构
第一章军队、监狱和学校
第二章组织机构的重要性
第二部分操作人员
第三章环境
第四章理念
第五章利益
第六章文化
第三部分管理人员
第七章制约因素
第八章人员
第九章遵从
第四部分主管人员
第十章势力范围
第十一章策略
第十二章改革
第五部分环境
第十三章国会
第十四章总统
第十五章法院
第十六章国家的差别
第六部分变化
第十七章官僚体制的问题
第十八章规章制度
第十九章市场
第二十章官僚体制与公众利益
人名索引
主题词索引

序言
本书力图解释政府部门，即官僚机构如何运行。尽管本书部分章节也涵盖了国外政府机构的运作——一些人对此比较感兴趣——但本书主要关注的依然是美国。在最后部分，我专门用一章来展示我对美国和国外官僚体制差异的思考。
本书详细阐释的对象包括：警察局、学校体系、中央情报局、美国军队、国务院、管理委员会、邮政总局、社会保障总署、美国陆军工程兵团、林务局等。详细阐释的用意不在长篇大论，而是让读者相信，官僚体制并不是我们有时所想的那样简单划一。现实经常不同于学术理论和公众偏见。
对现代国家演进感兴趣的历史学家和社会学家已经探讨了社会的官僚化。马克斯·韦伯就是这一传统的开山鼻祖，尽管他的一些具体主张已被证明有误，但依然值得我们重新细读。不过，此类细读将会让我们把官僚体制视为自成一体的庞然大物——社会组织的一种独特形式。通过把一些通则运用到具体案例，这种独特形式的存在就增加了政府行为的可预测性。官僚体制里的成员拥有职权、享有终生事业和较高的社会地位，同时还操纵着权力杠杆。这使得官僚体制成为一种至高无上的权力，普通民众和政坛人物与之进行着徒劳的搏斗。
这种看法部分正确，但是不加实质性的修正便全盘接受会让读者难以了解美国官僚机构（也许还有普遍意义上的官僚机构）的一些重要特征。许多官僚机构不能把一些通则运用到具体案例，同时它们明确抵制任何通过清晰而普遍的规则来阐释它们的政策的努力。在日益增多的官僚机构中，从权力和重要性的角度来看，依靠官职建立权威的人员在经过专业培训建立权威的人员面前黯然失色。想象中官僚机构有至高无上的权力，可这一看法和现实是相悖的，因为现实情况是，美国的立法机构质疑、非难并采用其他方式影响着官僚机构。官僚机构的行为有时是有规律和可预测的，但也经常会充满着不规律性与不可预测性。有些官僚机构会抵制变化，但是其他官僚机构经常参与结构重组和信条修正。马克斯·韦伯的深刻见解是有益的，但只是在一定层面上。超出了这个层面，区别要比概化更为重要。
经济学家和政治科学家已经开始把曾经用来解释商业公司行为的分析方法原封不动地应用到政府机构上。就像企业家被认为始终在使他们的“效用”最大化，官僚人员现在也同样被认为在使他们的“效用”最大化。商业人士的效用被假定为利润；官僚人员的效用被假定为和利润相似的东西，如薪金、官阶或者权力。因为官僚人员和商业主管都是人，所以假定他们对更加喜欢的东西孜孜以求也是可以理解的。以这样合理的假设为前提，一些有趣的官僚行为理论就应运而生了。但截至目前，这些理论依然语焉不详。我想，其中一个原因就是官僚人员的偏好多种多样，他们的行为中只有一部分可以通过他们奋力获得更高的薪水或更大的预算这一假设来解释。除此之外，官僚人员对他们自己的薪金、职位以及预算的掌控力远不如商业人士。基于上述或其他有待挖掘的原因，政府机构拒绝承担新任务或者千方百计放弃它们正执行的任务就不足为奇了。
民众与纳税者对官僚体制也有他们自己的整体理解。他们认为官僚人员就像一匹老马，慵懒而无力，在繁文缛节和官样文章中拖沓度日，竭尽全力想游离在本职工作之外。这样的官僚机构自然而然会衍生出浪费、欺诈、滥用和管理不善。但从一项关于民众与官僚机构接触体验的民意调查中，我们会发现上述观点明显言过其实。在调查中，大多数受访者认为他们的接触体验是正向的，认为官僚人员乐于助人、与人友善并且精明能干。[1]
这也就意味着那些懒散和平庸的官僚人员一定是为民众看不到的某一其他机构工作。而其他机构是什么并不清楚，似乎没有人能够确认，但是每个人都确定它一定存在。也许那是一个花费435美元买一把斧头的机构。但是，如果你仔细去调查，甚至你会发现我们的判定有夸大的成分，即并不存在435美元的斧头，但这个时候再让别人去相信为时已晚。（在第十七章，我将会具体阐述。）

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